[43]对征收的约束机制几乎只剩下公平补偿——双管齐下的约束机制正演变为金鸡独立。

第六，增加证据排除制度。因证据的证明力无法判断导致争议事实难以认定的，人民法院应当依据举证责任分配的规则作出裁判。

第五，《行政复议法》第28条第1款第1项规定了具体行政行为认定事实清楚，证据确凿的证明标准。我国的行政复议制度自《行政复议法》于1999年颁布实施以来，中间经2007年《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）的补强细化，在实践中发挥了积极作用，但也面临诸多问题和挑战。[4]（二）证据开示和质证有所缺失如果说举证责任更近似于实体问题的话，那么证据开示和质证就是较为彻底的程序问题。因此，尽管行政诉讼、行政复议与具体行政行为三者的证明标准之间必然存在差异，但应当内在地统一。我们认为，复议机关取得这类证据后，应当听取申请人的意见，否则不能作为作出对申请人不利的复议决定的定案根据。

未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。如果行政复议的证明标准高于具体行政行为，则又会出现行政程序中已达到证明标准的案件，因不能满足行政复议证明标准而被撤销。不过，由于中央纪委和监察部早已合署办公，加之纪检部门高出监察机关半级，故两指的使用逐步被两规取代。

刘志刚：‘双规的合宪性——兼与王金贵先生商榷，《法学》2005年第11期。[23]除此上开各点之外，与普通的刑事司法程序相比，双规对人身自由的限制程度可能更大：一则在实施双规过程中，当事人既无阅卷权，也不享有聘请律师的权利，其知情权和辩护权均受到更为严格的限制。另一方面，无论是从其组织、目的和功能抑或是法律效果上来看，双规都具有公权力行使的特征，特别是由于纪检机关的工作人员由于双重身份，在双规中违法行为发生时，作为行政监察机关或者介入其中的其他国家的工作人员亦负有尊重和保障人权的义务，如其积极介入对被调查者的权利的侵害行为中或者放任此种行为的发生，也应当承担国家赔偿责任。

对限制人身自由的立法作了严格的法律保留。[22]如郴州市原市委副书记、市纪委书记曾锦春就曾将不买他账的、并非党员的私企老板双规了49天之久。

李国蔚受贿、巨额财产来源不明案，（2005）赣中刑二初字第4号，江西省赣州市中级人民法院2005年3月26日判决。五、结语综上所述，将双规纳入国家赔偿法的管辖范围是必要的，这是因为：一方面在实施双规的过程中，纪检机关不仅可能侵害人民的人身和生命权利，并且在某些情形下，其对于人民权利的限制更甚于刑事司法程序。二是超权限，如限制被调查对象的人身自由，就有非法拘禁之嫌。一般认为这一种中共内部的特殊组织措施和调查手段。

[23]盛大林：‘双规何以也成了腐败工具，《半月选读》2007年第9期，页19。[5]中共中央纪律检查委员会1994年3月25日通过。故而，在没有法律明确授权的情况下，即使作为一种党内的纪律检查措施，在实施双规时也不得限制被调查者人身自由，这可以说是一项基本的常识。[25]《刑法》第41条、第44条与第47条。

[15]四、双规不属于国家赔偿法管辖范围之批判（一）双规有可能侵犯公民的人身自由人身自由是人民享有的一项基本权利。因此，从组织意义上讲，纪检机关具有与国家机关相当，其工作人员也具有国家公务员的身份。

中国纪律检查机关当然也不例外。个人以为，在这中情形下，即是我们同意天津第一中级人民法院的见解，认为在纪检机关牵头、其他国家机关介入的情形下，纪检机关不能成为国家赔偿诉讼中的被告。

[17]并且双规的调查时间较长，根据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第15条的规定：初步核实的时限为两个月，必要时可延长一个月。[19]可能使得人民人身自由基本权和人身安全受到更为严重的侵害。[39]宪法修正案（1999）第13条规定：宪法第五条增加一款，作为第一款，规定中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。[27]然而，倘若将双规制度的产生背景纳入考虑，则可以发现双规其实负担着更为重要的国家职能。[27]《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（中共中央纪律检查委员会1994年3月25日）第1、2条。[1]在这种情形下，如何对双规进行规制以保障人民权利也就日益被提到议事日程上。

[9]关于完善查办案件协调机制，进一步改进和规范‘两规措施的意见，中办发[2005]28号。[38]特别是在依法治国原则、建设社会主义法治国家[39]和国家尊重和保障人权[40]写入宪法之后，仍然试图凭借特别权力关系理论将双规中对人民自由权利的不法侵害排除在司法审查范围之外，显然是不妥当的。

就此而言，将双规纳入国家赔偿法的管辖范围中，或者说纳入司法审查范围中是不言而喻的。[14]王晋英因被错捕申请宝坻县人民检察院刑事赔偿案，天津市第一中级人民法院1999年12月21日判决。

（二）对没有犯罪事实的人错误逮捕的。[19]刘辉、魏潇潇：关于‘双规的法理学思考，《法制与社会》2007年第1期，页666。

如天津市第一中级人民法院于1999年12月21日就王晋英因被错捕申请宝坻县人民检察院刑事赔偿案作出判决。……[35]胡建淼：‘特别权力关系理论与中国的行政立法——以《行政诉讼法》、《国家公务员法》为例，《中国法学》2005年第5期，页62。在这种情形下，一方面同样得以监察机关不作为而提起行政诉讼或者国家赔偿诉讼，另外一方面也应注意到在个案中，其他国家机关所扮演的角色。其次，尽管从表面上来看，双规旨在通过执纪办案，维护党的章程和其他党内法规，严肃党的纪律，加强党风廉政建设，保护改革开放，促进经济发展，保证党的基本路线的贯彻执行。

1993年，中纪委、监察部合署办公后，双规的使用范围扩大，成为中国共产党党内的一种纪律检查、调查措施。[28]就此而言，党内的双规制度其实担负着更是保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能[29]公共职能。

而这不仅有利于人民个人权利的尊重和保障，也有利于进一步促进双规的规范化和法治化，使之受到有效的监督，避免其滥用，从而提高纪检机关本身的权威，从而提高其反腐倡廉、维护社会改革的成果的效益，并进一步促进法治国家的建设。本文以不限制人身自由、政党自治说和特别权力关系说为由将双规排除司法审查范围之外的传统见解进行了逐一、细致的批判，主张双规可能侵害人民人身和生命安全、从组织、性质、目的和功能上以及法律效果上看，均属公权力，其间也有国家机关不作为之情形，更何况所谓特别权力本无足为凭，故而双规可能也应当纳入国家赔偿法的管辖范围中。

同时，各该机构工作人员的工资福利并纳入国家财政预算中，由国家财政统一负担。间或也有被调查者被殴打致死[20]，或者不堪心理和生理上的打击而自杀的事情发生。

就此而言，违法双规不仅可能严重侵犯公民的人身自由和生命安全，而且也违反了我们国家的宪法和法律对公民人身权利保障的有关规定。就此而言，中共纪委并非国家机关，其所行使的并非国家公权力，故而，只是在实施双规过程中其工作人员行使职权的行为不法侵害人民权利，也不属于《行政诉讼法》和《国家赔偿法》调整的范围，换而言之，中共纪律检查机关并不属于国家赔偿法中赔偿义务机关之。然而，主流观点或认为双规不可能限制人身自由，或者认为它属于政党自治范畴且作为中国共产党党内组织机构的中共纪律检查机关（以下简称：纪检机关）并非国家机关，或者认为党员和党组织和纪检机关之间成立特别权力关系，从而将双规排除在司法管辖范围之外。[2]双规肇始于上世纪80年代末90年代初，当时中国大陆腐败现象呈易发、多发态势，既有的反腐手段不敷所需，故而不得不赋予纪检机关和监察机关以特别的手段。

对于此，可以从以下两个方面予以展开：首先，无论是在纪检机关单独实施双规的情形下，抑或是在纪检机关为主、其他国家机关为辅的情形下实施双规的情形下，在纪检机关和监察机关合署办公的情形下，其工作人员都具有着双重的身份。中国人民大学宪政与行政法治研究中心警察法治研究生研究员。

首先，特别权力关系说从来不曾作为调整行政机关和公务员之间关系的通说而为理论界和实务界所接受。[18]其次，由于其时间的无限性、地点的不确定性、隐密性、无严格程序、缺乏外部监督等因素，使双规在侵犯了人身自由的同时还极易促生一些违法的逼供行为，如罚站、罚跪、不准睡觉、上手铐、用皮带抽、用脚踩、不准吃饭等非正当手段。

因此国家与这些具有特殊身份的公民之间的关系不能适用一般的法律进行调整。有数据显示，仅2003年一年就有120名官员在双规期间自杀，其中的部分原因则是双规的滥用。